Skomentuj 
Podziel się!
Udostępnij
Twittnij
Wyślij
Drukuj
Port lotniczy Kassel został pomyślany jako odciążenie dla Frankfurtu. Obiekt miał w założeniu przejąć ruch czarterowy, biznesowy, cargo i część niskokosztowego. W założeniu, bo przedsięwzięcie okazało się finansowym fiaskiem, a historia interwencji państwowej polegającej na przekształceniu lotniska Kassel-Calden w regionalny port lotniczy i rozbudowie obiektu, stanowi ciekawe studium przypadku.
Obecnie (lipiec 2017 r.) władze Landu Hesji rozważają zupełne zamknięcie portu. Pojawia się zatem pytanie, dlaczego system kontroli subsydiów mający w założeniu przeciwdziałać między innymi marnowaniu publicznych pieniędzy nie zadziałał.
Operator portu, przedsiębiorstwo Flughafen GmbH Kassel, którego udziałowcami są Land Hesja (68%), miasto Kassel (13%), powiat ziemski Kassel (13%) i gmina Calden (6%) był beneficjentem w sumie czterech środków pomocowych (N112/2008, N335/2010, NN14/2007 i SA.34089). Wszystkie postępowania zawierają analogiczną interpretację, dlatego będą analizowane łącznie.
Pierwszą rzeczą jaką Komisja Europejska bierze pod uwagę badając dopuszczalność pomocy na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c TFUE jest to czy wsparcie przyczynia się do realizacji „dobrze zdefiniowanego celu leżącego we wspólnym interesie”. W przypadku pomocy dla heskiego portu lotniczego KE zgodziła się ze stanowiskiem przyznającego pomoc, że badany środek ma sprzyjać lokalnej gospodarce a budowa portu lotniczego stanowi taki impuls rozwojowy, co automatycznie oznaczało, że środek jest proporcjonalny w stosunku do celu.
Kluczowe wydaje się podejście do wymogu, że nowotworzona infrastruktura musi wykazywać satysfakcjonujące prognozy odnośnie do jej wykorzystania w perspektywie średnioterminowej. Innymi słowy obiekt nie może stać pusty.
Dofinansowanie obiektu zbiegło się z kryzysem, który wpłynął negatywnie na ruch lotniczy. W decyzji wyraźnie wskazano, że w 2009 r. ruch lotniczy w Niemczech spadł o 4,6% w stosunku do poprzedniego roku, podczas gdy od 2010 r. dało się zauważyć powrót trendu wzrostowego. Komisja skonkludowała też, że mimo kryzysu Niemcy odnotowują stabilny wzrost gospodarczy rzędu 3% co stanowi wskaźnik uprawdopodabniający przedstawioną prognozę, że port lotniczy osiągnie rentowność w 2018 r. (dzisiaj już wiemy, zakładając, że nie nastąpi cud, że tak się nie stanie).
Na uwagę zasługuje stanowisko KE stwierdzające, że w obliczu ograniczenia ilości operacji czarterowych w porcie Kassel i fakcie, że w obszarze ciążenia znajdują się również regionalne porty Paderborn-Lippstadt, Hannover i Erfurt jest niewielka szansa, że tytułowy obiekt będzie w stanie skonsumować lokalny popyt szacowany w sumie na ok. 3,1 mln pasażerów. Z perspektywy 2017 r. widać, że stanowisko jest zasadniczo prawdziwe jednak i tak nadmiernie optymistyczne, ale dlatego zastanawiające jest, że powyższa opinia nie zaważyła na kształcie decyzji KE. Szczególnie, że w kolejnych paragrafach Komisja konkluduje, że perspektywy zysków przedsiębiorstwa są generalnie satysfakcjonujące.
Co jest dodatkowo zastanawiające, gdyż gdyby być szczególnie dociekliwym to można jeszcze spróbować policzyć, że nawet jeśli popyt zostałby skonsumowany w całości i rozłożył się po równo (co jest raczej teoretyczne) pomiędzy cztery porty lotnicze, wówczas każdy z nich będzie obsługiwał mniej pasażerów niż sama Komisja Europejska uznaje za próg konieczny do osiągnięcia rentowność. KE bazuje na dosyć starych (z 2002 r.) badaniach uniwersytetu Cranfield i dosyć ostrożnie przyjmuje się, że port obsługujący rocznie powyżej miliona pasażerów powinien być rentowny. Trzeba jednak odnotować, że tę liczbę trzeba traktować z dużą ostrożnością raczej tylko jako pewien ogólny wskaźnik.
Pomoc publiczna musi ponadto stanowić odpowiednie narzędzie. Intepretuje się to w ten sposób, że nie może istnieć żadne inne mniej inwazyjne narzędzie pozwalające zrealizować analogiczny cel. W przypadku portów lotniczych spełnienie tej przesłanki jest raczej formalnością.
Ciężko sobie wyobrazić, żeby jakikolwiek prywatny inwestor zdecydował się zaangażować swoje zasoby w budowę tytułowego obiektu. Szczególnie, że należy odnotować, iż ewentualny inwestor nie byłby operatorem obiektu – ten jest już ustalony – zatem nie wiadomo w jaki sposób dokonana inwestycja miałaby się zwrócić. W kontekście heskiego portu władze wskazywały, że analizowały alternatywne możliwości pozyskania finansowania i inne warianty inwestycji, ale ostatecznie przyjęte rozwiązania okazało się najkorzystniejsze finansowo.
Gdyby analizować poszczególne decyzje dotyczące pomocy publicznej dla portu Kassel w momencie ich wydawania od 2009 do 2012 r. to właściwie ciężko znaleźć powód do krytyki. Wszystkie obowiązując wówczas przesłanki dopuszczalności pomocy były spełnione: Środek realizował cel leżący we wspólnym interesie, był proporcjonalny, inwestycja miała rozsądne perspektywy docelowej rentowności (przynajmniej taka prognoza została zaakceptowana), a poziom wsparcia był ograniczony do niezbędnego minimum i nie powodował zaburzenia konkurencji i handlu. Skoro, co obecnie już wiadomo, obiekt i tym samym wsparcie okazało się finansową porażką to można spróbować ocenić co i gdzie poszło nie tak.
Na papierze przedstawione kryteria dopuszczalności wyglądają na neutralne w tym sensie, że same z siebie nie stanowią źródła problemu. Bliższe spojrzenie pokazuje jednak, że błędna analiza dotycząca ekonomicznych warunków inwestycji powoduje wypaczenie interpretacji po kolei wszystkich kryteriów, nie tylko tego dotyczącego bezpośrednio tego elementu. Jeżeli bowiem niewłaściwie zostaną oszacowane perspektywy zysków przedsięwzięcia, zawyżone przyszłe zyski, wówczas podwyższeniu ulegać będzie poziom pomocy uznawany za proporcjonalny. Nie ma co prawda żadnego „twardego” algorytmu za pomocą, którego dokonuje się oceny proporcjonalności środka, ale ogólna zasada jest taka, że im wyższy przyszły zysk tym wyższe początkowe wsparcie będzie uznawalne z proporcjonalne i ograniczone do niezbędnego minimum. Dodatkowo fałszywy prospekt rentowność inwestycji sprawi, że cel, któremu służy będzie zakwalifikowane za zasadne.
Nie ulega wątpliwości, że każda prognoza dotycząca przyszłych wydarzeń będzie opatrzona marginesem błędu i zawsze będzie niepewna. W tym sensie nie można oczekiwać od aktu prawnego, którego stosowanie odbywa się na podstawie takich prognoz, że zawsze powodować będzie pożądane rezultaty. Sprawa Kassel pokazuje jednak, że wymagany jest większy rygoryzm w metodologii badań stanowiących podstawę decyzji Komisji. Tu pojawia się problem natury praktycznej.
Co do zasady ciężar dowodu, że środek nie powoduje zaburzeń i jest dopuszczalny spoczywa na państwach członkowskich. Czyli KE bazuje na analizach dostarczonych przez samego przyznającego pomoc. A te badania są raz lepsze, raz gorsze. Komisja może oczywiście zlecić i wykonać własnej analizy, ale poza tym, że te wcale nie muszą być lepsze, ciężko jest realistycznie oczekiwać, że będą zlecane w każdym postepowaniu. Można także wydać negatywną decyzją wskazując, że dostarczone dane nie przemawiają za dopuszczalnością środka, ale gdzie dokładnie leży granic między „dobrymi” a „złymi” badaniami trudno ocenić z góry poza zupełnie brzegowymi przypadkami jawnie nierzetelnych badań. Problem jest zatem w znacznej mierze nierozwiązywalny. Nawet najlepiej skonstruowane przepisy nie będą wypełniać swojej roli, jeśli dane, na których bazuje ich stosowanie są błędne.
Można się natomiast zastanawiać czy wprowadzenie pewnego standardu metodologicznego pozwoliłoby uniknąć powtórzenia scenariusza portu Kassel.
Komisja Europejska od lat dziewięćdziesiątych XX wieku deklaruje stosowanie tzw. „bardziej ekonomicznego podejścia” zatem wytyczne określające pewien standard metodologiczny analiz wykorzystywanych na potrzeby postepowań z zakresu pomocy publicznej wydają się dobrym pomysłem. Na pewno wpisywać się będą w cele wspomnianego bardziej ekonomicznego podejścia. Tu jednak pojawia się drugi problem: Podwyższenie „poprzeczki” dotyczącej analiz jakie Komisja oczekiwać będzie od państw członkowskich oznaczać może w praktyce premiowanie tych państw, które zastosują pomoc z pominięciem obowiązku notyfikacji. Co do zasady pomoc trzeba zgłosić, dostarczyć informację przemawiające za jej dopuszczalnością i poczekać na zielone światło od KE. Brak zgłoszenia nie przesądza natomiast o niedopuszczalności środka. Brak notyfikacji oznacza, że w późniejszym postepowaniu przed Komisją (kiedy ta się dowie o zastosowaniu pomocy) przyznający będzie już mógł bazować na dokładniejszych, bo istniejących danych a nie jedynie prognozach (jak byłoby w przypadku kontroli ex ante). Co jest sytuacja ryzykowną z perspektywy spójności systemu kontroli, bo pojawi się realna zachęta do naruszenia przepisów o zgłaszaniu pomocy.
Można wreszcie argumentować, że zadaniem Komisji Europejskiej nie jest bycie strażnikiem dyscypliny budżetowej państw członkowskich (pilnowanie deficytu to jest inna kwestia). Jeżeli władze publiczne zainwestują w port lotniczy, który pozostanie pusty, to nie powstało żadne zaburzenie konkurencji na Rynku Wewnętrznym UE. Takie dosyć radykalne stanowisko jest jednak prawdziwe tylko w przypadku obiektów, po których hula wiatr i może czasem lądują jakieś awionetki. Natomiast każdy port, który przyciągnął choćby minimalny ruch lotniczy w jakimś stopniu wpłynął na inny port w pokrywającym się obszarze ciążenia.
Zatem stanowisko, że zbudowanie i ewentualnie po jakimś czasie zamknięcie portu jest negatywne wyłącznie w kontekście zmarnowania publicznych pieniędzy, nie jest prawdziwe.
Problem budowania nikomu niepotrzebnych portów lotniczych pozostał więc mimo reformy i jego rozwiązanie zależy w pierwszym rzędzie od tego, jakie prognozy dotyczące przyszłej rentowności obiektów Komisja Europejska będzie akceptować.
KOMENTARZE (0)
Do artykułu: Niepotrzebne lotniska? Niemcy mają w tym spore doświadczenie